인천광역시 과거사 피해주민의 생활안정 지원 조례안 심사보고서

2019. 3. 15.(금)

기획행정위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2019. 3.   4.

나. 제 안 자 : 안병배 의원

다. 회부일자 : 2019. 3.  5.

라. 상정일자 : 제253회(임시회) 제3차 위원회(2019년3월15일 상정·의결)

❍ 제안설명 : 안병배 의원

❍ 검토보고 : 이형모 기획행정전문위원

❍ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍「진실·화해를 위한 과거사정리 기본법」에 의한 진실․화해를

위한과거사정리위원회의 진상규명 결정에 따른 권고사항을 이행하고

인천에서 발생한 민간인 희생자를 추모하며 과거사 피해주민의  생활안정과 복지증진으로 민족의 아픔을 치유하여 평화와 인권회복에 기여하기 위한 제도적 기반을 마련하고자 함.

나. 주요내용

❍ 진실화해를위한과거사정리위원회의 진상규명으로 결정된 피해사항 명시(안 제2조)

❍ 과거사 피해주민 생활안정지원심의위원회 구성 및 운영에 관한 사항을 명시(안 제4조~제9조)

❍ 생활안정지원금의 지급 대상 및 범위·지급액, 지급방법 등에 관한 사항 명시(안 제10조)

❍ 생활안정지원금의 지급결정통지, 지급청구, 지급정지 및 환수에 관한

사항을 정함.(안 제11조~제14조)

3. 전문위원 검토의견 요지

□ 「월미도사건 피해주민 지원」 관련 조례 제정 추진사항

※ 월미도 미군 폭격사건 진상규명 결정(과거사 정리위원회):2008.2.26

≪과거사 정리위원회 : 권고사항≫

- 미국과의 협상 권고(한․미간 공동조사 및 공동책임 조치 권고)

- 위령사업의 지원(위령비 건립 및 위령사업 지원)

- 월미도 원주민의 귀향 지원

․국가와 지방자치단체는 주민들의 귀향요구에 부응하는 합당한 조치를 취할 것.

․해당 지방자치단체를 통해 월미도 주민을 지원할 수 있는 화해  조치를

강구토록 정부에 권고

❍ 인천광역시 월미도사건 피해주민 지원 등에 관한 조례안 발의: 2011. 3.11.

(제6대 안병배의원 대표발의)

- 심의결과 : 기획행정위원회 심의 보류

- 사    유 :「지방자치법」제11조 위반

제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다.

1.외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무

≪법제처≫

- 2011. 4.26. 법령해석심의위원회 개최

․ 한국전쟁 당시 인천상륙작전으로 인한 피해주민과 그 유족에 대한 생활안정자금,

의료지원금 등의 지원 및 보상에 관한 사항을 조례로 정하는  것은 지방자치법 제11조에 위반됨.

❍ 인천광역시 월미도사건 피해주민 지원 등에 관한 조례안 발의: 2014. 2.12.

(제6대 안병배의원 대표발의)

- 심의결과 : 기획행정위원회 보류

- 사    유 :「지방자치법」제11조 위반

❍ 인천광역시 주민 생활안정지원금 지원에 관한 조례안 발의: 2014. 5. 2.

(제6대 안병배의원 대표발의)

- 심의결과 : 의회 본회의 가결되었으나, 공포되지 못하고 폐기됨.

- 사    유 : 안전행정부에서 재의요구 지시(2014. 5.23.)

≪재의요구 사유≫

- 조례안 제2조제1호에서 주민생활안정지원금 지원 대상으로 규정한 ‘외부의 강제적이고 불가항력적인 사정으로 주거지를 이주한 경우’는 그 지급범위가 구체적이지 않고 포괄적이어서 자치사무에 해당되는지 여부가 불명확하고, 향후 국가사무에 대한 경비의 지출까지 포함할 수 있음에 따라 「지방자치법」제41조(경비의 지출)와 「지방재정법 시행령」제32조(경비지출의 제한)규정에 위배됨.

제141조(경비의 지출) 지방자치단체는 그 자치사무의 수행에 필요한 경비와 위임된 사무에 관하여 필요한 경비를 지출할 의무를 진다. 다만, 국가사무나 지방자치단체사무를 위임할 때에는 이를 위임한 국가나 지방자치단체에서 그 경비를 부담하여야 한다.

제32조(경비지출의 제한) 지방자치단체는 경비를 지출함에 있어 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출하여야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다.

□ 조례제정의 법적근거

❍ 본 조례안의 근거법령으로 볼 수 있는「진실․화해를 위한 과거사

정리 기본법」에 따른 진실․화해를 위한 과거사정리위원회의 진상규명 결정에 따라‘월미도 원주민의 귀향지원 권고사항’ 등의 이행과 관련하여

❍ 정부에서의 보상이 지연됨으로써 발생하는 피해를 최소화 하고자, 국가사무로 볼 수 있는 조사․진실규명 등에 대한 사항은 제외하고, 확인된 피해자에 대하여 생활안정과 복지증진 차원에서 인천광역시가

생활안정자금을 지원하고자 조례를 제정하는 사항임.

❍「지방자치법」제9조제2항제2호가목에서는‘주민복지에 관한 사업’을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 제11조에서는 지방자치단체는‘외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무(제1호)’등 국가사무를 처리할 수 없다고 규정하고 있음.

❍ 월미도 미군 폭격사건 피해자에 해당하는 주민에게 생활안정자금을

지원하는 것이 자치사무에 해당하는지 여부가 조례제정의 관건으로

판단됨.

❍ 조사․진실규명 등을 통하여 확인된 피해자에 해당하는 주민에게

지방자치단체가 생활안정자금을 지원하는 것은 「지방자치법」

제9조제2항제2호가목에 따른 주민복지에 관한 사업으로서 자치사무로

볼 수 있어, 조례제정은 타당할 것으로 판단됨.

(법제처 실무차원의 검토의견: 2018. 8.22.)

다만, 지난 2011년과 2014년, 2차례 ‘월미도사건 피해주민 지원 등에

관한 조례안’이 발의되었으나, 심의과정에서 국가사무로 판단되어

보류된 바 있었으며, 이점은 참고해야 할 것으로 판단됨.

□ 주요 제정내용 검토

❍ 적용대상(안 제2조제1항)

안 제2조제1항제1호는「진실․화해를 위한 과거사정리 기본법」에

의한 진실․화해를 위한 과거사정리위원회의 진상규명 결정에 따른

권고사항을 적용대상으로 반영한 사항임.

안 제1항제2호는 적용대상이 포괄적 규정되어 있음. 명확하고 구체적인 내용을 명시해야 할 것으로 사료됨.

❍ 과거사 피해주민 생활안정지원 심의위원회 설치 및 기능(안 제4조)

‘과거사 피해주민 생활안정지원 심의위원회’는 월미도 원주민의 귀향지원 권고사항 등의 피해주민 해당여부, 피해주민에 대한 생활안정지원금 지급대상 및 범위, 생활안정지원금의 지급액 및 지급방법 등에 관한 사항을 심의․의결하는 제도적 장치를 마련하는 것임.

❍ 위원회 구성(안 제5조~제7조)

안 제5조에서 위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 10명 내외로 구성하도록 하고 있으며, 위원은 시의회의원, 시 소속관계공무원, 관련 분야에 대한 학식과 경험이 풍부한 사람 등으로 시장이 위촉하고, 위촉위원의 임기는 2년으로 하되, 1회만 연임할 수 있도록 규정하고 있음.

안 제6조에서는 위원의 제척․기피․회피에 대해 규정하여 위원회의

공정성과 중립성을 확보하였음.

안 제7조에서는 부득이한 사유로 위원장과 부위원장이 직무를 수행할

수 없을 경우를 대비하여 위원장 직무를 대행할 수 있도록 규정하고 있음.

❍ 회의(안 제8조)

안 제8조에서 회의는 정기회의와 임시회의를 개최하고, 정기회의는

연 2회 개최하고, 임시회의는 시장의 요청이 있거나 위원장이 필요하다고

인정하는 경우 소집할 수 있도록 하고, 회의는 재적위원 과반수 이상의

출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결할 수 있도록 규정하고 있음.

❍ 수당과 여비(안 제9조)

위원회에 출석한 위원에게「인천광역시 위원회 수당 및 여비 지급 조례」를 근거로 수당과 여비를 지급하도록 규정하고 있음.

❍ 생활안정지원금 등(안 제10조)

안 제10조에서는 위원회가 의결한 사람 중 인천시에 주소를 둔 주민에 대하여 예산의 범위에서 생활안정지원금을 지원할 수 있도록 규정하고 있음.

생활안정지원금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것에 대하여는,「지방재정법」제17조에서 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조금 등 공금 지출을 원칙적으로 금지하고 있으므로, 동 조례의 생활안정자금 지원을 위해서는 지원금의 성격이 같은 법 제17조제1항제4호에 해당되어야 할 것임.

제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인․단체에 기부․보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도가 지정된 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사     업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

이는 보조금 지출 대상의 성격, 내용, 지방재정에 미치는 영향 및 한국전쟁 피해에 따른 유사 사례들에 대하여 주민들이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소의 고려가 필요하다고 판단됨.

또한, 지난 2014. 5. 2.‘인천광역시 주민 생활안정지원금 지원에 관한 조례안’이 의회에서 가결되었으나, 당시 안정행정부의 재의요구 지시에 따라, 공포되지 못하고 폐기된 사례가 있는 바, 심도

있는 논의가 필요하다고 사료됨.

❍ 결정통지, 지급청구, 지급정지, 환수(안 제11조~제14조)

안 제11조에서는 위원회에서 지원금의 지급결정을 한 경우에는

지원대상자에게 결정사항을 통지할 수 있도록 규정하고 있음.

안 12조에서는 지원대상자가 결정통지를 받은 날부터 60일 이내에

지원금을 청구할 수 있도록 규정하고 있음.

안 제13조에서는 과거사 피해주민에 대한 정부로부터 직접적인 지원을 받는 경우와 전출, 사망 등의 사유로 지원대상자로서의 지격을 상실한 경우에는 지원금 지급을 중지할 수 있도록 규정하고 있음.

안 제14조에서는 거짓 등 부정한 방법으로 지급받은 경우와 착오로 지급된 경우에는 지원금을 지급받은 지원대상자에 대하여 지원금 전부 또는 일부를 환수할 수 있도록 규정하고 있음.

□ 종합 검토의견

❍ 본 조례안은「진실․화해를 위한 과거사정리 기본법」에 의한 진실․

화해를 위한 과거사정리위원회의 진상규명 결정에 따른‘월미도 원주민의 귀향지원’이라는 권고사항 등의 이행과 관련하여

❍ 정부의 소극적 대응으로 보상이 지연됨으로써 발생하는 피해를 최소화 하고자, 확인된 피해 주민의 생활안정과 복지증진을 위한 제도적 기반을 마련하고자 조례를 제정하는 것으로 타당하다고 판단됨.

❍ 다만, 생활안정지원금 지원과 관련해서는 심도 있는 논의가 필요하다고 사료됨.

4. 질의 및 답변 요지

❍ 전문위원의 검토보고서에 대한 설명(생활안정지원금 지원)

→ 답변(안병배의원)

- 법제처나 행안부의 의견이 달리 해서, 2018. 2.22. 법제처의 의견이 회시되어 생활안전 지원금을 지원하는 것은 지방자치법 제9조제2항제2호가목의 주민복지에 관한 사무로 자치사무로 볼 수 있다는 의견으로 조례를 제정할 수 있음.

❍ 조사와 진실을 제외한 경우 피해자를 확인할 수 있는지?

→ 답변(안병배 의원)

- 위원회에서 이 부분에 대해서는 세밀하게 조사 필요함. 위원회를 중심으로 객관적으로 조사가 이루어져야 함.

❍ 피해자가 100명으로 추정하고 있는데, 비용추계 30명 정도로 감소했는지?

→ 답변(안병배 의원)

- 폭격당시 주민은 100여명이 넘었습니다. 당시 인천시 거주민 70명, 현재에는 30명 정도 추정됨. 위원회에서 정확한 판단을 해야 함.

❍ 비용추계로 재정부담은 없는지?

→ 답변(행정관리국장) : 재정에 부담이 없음.

5. 토론요지

가. 찬 성 : 6명(이병래, 손민호, 노태손, 김준식, 민경서, 조성혜 위원)

나. 반 대 : 없음

6. 심사결과

❍ 원안가결(재석위원  6명, 찬성 : 6명, 반대 : 0명)

7. 기타 사항 : 특이사항 없음

□ 붙임   인천광역시 과거사 피해주민의 생활안정 지원 조례안  1부.  끝.

[붙임]

인천광역시조례 제    호

인천광역시 과거사 피해주민의 생활안정 지원 조례안

제1조(목적) 이 조례는 「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」에 의한 진실ㆍ화해를위한과거사정리위원회의 진상규명 결정에 따른 권고 사항을 반영하여 인천광역시에 거주하는 과거사 피해주민의 생활안정과 복지증진을 도모함을 목적으로 한다.

제2조(적용대상) ① 이 조례는 「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」 제3조에 따라 설치된 진실ㆍ화해를위한과거사정리위원회의 진상규명으로 결정된 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 피해주민에 대하여 적용한다.

1. 월미도 원주민의 귀향지원 권고사항

2. 그 밖의 인천광역시(이하 “시”라 한다) 지역에서 발생한 과거사 피해사실 중 귀향지원 등 생활안정을 위한 조치가 필요하다고 인정되는 사항

② 제1항 각 호의 어느 하나의 사항 및 그 피해주민에 해당하는지의 여부는 제4조에 따른 인천광역시 과거사 피해주민 생활안정지원 심의위원회의 심의를 거쳐 그 범위를 확정한다.

제3조(법령 및 다른 조례와의 관계) 과거사 진상규명 피해주민의 생활안정 지원에 관하여 법령 및 다른 조례에서 따로 정하고 있는 것을 제외하고는 이 조례에 따른다.

제4조(위원회의 설치) 시장은 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 인천광역시 과거사 피해주민 생활안정지원 심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

1. 제2조제1항 각 호의 어느 하나의 사항 및 그 피해주민에 해당하는지 여부

2. 제10조에 따른 생활안정지원금의 지급대상 및 범위

3. 생활안정지원금의 지급액 및 지급방법 등에 관한 사항

4. 그 밖에 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)이 필요하다고 인정하는 사항

제5조(위원회의 구성 및 운영) ① 위원회는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성한다.

② 위원장은 위원 중에서 호선하고, 부위원장은 위원장이 지명하는 사람이 된다.

③ 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 시장이 위촉 또는 임명한다.

1. 인천광역시의회의원

2. 시 소속 관계 공무원

3. 관련 분야에 대한 학식과 경험이 풍부한 사람 등 시장이 필요하다고 인정하는 사람

④ 공무원이 아닌 위원의 임기는 2년으로 하되, 한 차례만 연임할 수 있다.

⑤ 위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1명을 두되, 간사는 관련업무 담당부서의 장이 된다.

제6조(위원의 제척․기피․회피) ① 위원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의․의결에서 제척된다.

1. 위원 또는 배우자가 해당안건의 당사자이거나 공동권리자 또는 공동의무자의 관계에 있는 경우

2. 위원이 해당안건의 당사자와 친족관계에 있는 경우

3. 위원이 해당 안건에 자문․연구․증언․진술 등의 방법으로 직접 관여한 경우

4. 그 밖에 위원이 해당 안건과 직접적인 이해관계가 있다고 인정되는 경우

② 위원회에서 심의하는 안건의 당사자는 제1항에 따른 제척사유가 있거나 위원에게 공정한 심의⋅의결을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에는 위원회에 기피 신청을 할 수 있고, 위원회는 의결로 기피 여부를 결정한다. 이 경우 기피 신청의 대상인 위원은 그 의결에 참여하지 못한다.

③ 위원이 제1항 또는 제2항의 사유에 해당하는 경우에는 스스로 해당 안건의 심의․의결을 회피하여야 한다.

제7조(위원장의 직무) ① 위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 업무를 총괄한다.

② 위원장이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없는 경우에는 부위원장이 그 직무를 대행하며, 위원장과 부위원장이 모두 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원장이 미리 지명한 위원이 그 직무를 대행한다.

제8조(회의) ① 회의는 정기회의와 임시회의로 구분하되, 정기회의는 연 2회 개최하고, 임시회의는 시장의 요청이 있거나 위원장이 필요하다고 인정하는 경우 수시로 소집할 수 있다.

②  위원회의 회의는 재적위원 과반수 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제9조(수당과 여비) 위원회에 출석하는 위원에게는 「인천광역시 위원회 수당 및 여비 지급 조례」에서 정하는 바에 따라 수당과 여비를 지급할 수 있다.

제10조(생활안정지원금) ① 시장은 제2조제1항 각 호의 어느 하나에 해당한다고 위원회가 의결한 사람 중 인천광역시에 주소를 둔 주민(이하 “지원대상자”라 한다)에 대하여 예산의 범위에서 생활안정지원금(이하 “지원금”이라 한다)을 지원할 수 있다.

② 지원금의 지급대상은 피해주민 또는 「민법」 제1000조제1항제1호 및 제1003조에 따른 상속인으로 한다. 다만, 상속인이 여러명인 경우에는 그중에서 선정된 대표자 1명에게 지급한다.

③ 지원금의 지급기간 및 수령범위, 지급액, 지급방법 등에 관한 세부적인 사항은 위원회의 심의를 거쳐 시장이 정한다.

제11조(결정통지) 시장은 위원회에서 지원금의 지급결정을 한 경우에는 그 결정사항을 지원대상자에게 통지하여야 한다.

제12조(지급청구) 지원대상자는 결정통지를 받은 날부터 60일 이내에 시장에게 지원금 지급청구를 하여야 한다. 다만, 신청기간 내에 신청을 할 수 없었던 사정이 있다고 위원회에서 인정하는 경우에는 그러하지 아니한다.

제13조(지급정지) 시장은 지원대상자에게 다음 각 호의 어느 하나의 사유가 발생한 경우에는 지원금의 지급을 중지할 수 있다.

1. 과거사 피해주민에 대한 정부로부터 직접적인 지원을 받는 경우

2. 전출, 사망 등의 사유로 지원대상자로서의 자격을 상실한 경우

제14조(환수) 시장은 지원금을 지급받은 지원대상자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 전부 또는 일부를 환수하여야 한다.

1. 거짓, 그 밖에 부정한 방법으로 지급받은 경우

2. 착오로 지급된 경우

제15조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.